2017年5月29日 星期一
民间河长制:社会治理的创新模式

何方     2015年07月21日 16:43


杭州因水而名、因水而兴、因水而美。随着西湖、运河申遗的成功,水资源已经成为杭州最闪亮的名片和最宝贵的资源。近年来,杭州市通过推行党政主要负责人担任“河长”的“责任河长”,负责辖区内河流污染治理;居民群众担任“民间河长”,协助“责任河长”开展“治水”工作的监督检查;护河志愿者以及广大市民群众积极参与响应的社会治理模式,营造了“人人护河、净河、爱河”的良好氛围,推动杭州河道水质的有效改善。杭州市河道监管中心公布的2014-2016年城市河道清水治污目标中指出:到2016年,实现绕城公路范围内城市河道基本消除黑臭,无断头河现象,已整治城市河道基本消除晴天排污现象。据城市河道137个断面水质监测结果,2014年上半年与2013年上半年度相比,城市河道水质总体出现好转趋势,劣Ⅴ类水质断面比例同比下降7.3%

一、背景

1、“河长制”是浙江省以治水促转型的重大部署。长期以来,一条河道的监管涉及八九个部门,如工业污染归环保局、河道污染归水利部门、生活污染归城乡建设部门等,“多龙治水”极易造成遇到问题时,部门间相互推诿。2013年初开始,在全省各地试点探索的基础上,浙江省全力推行“河长制”:市长、县长、乡(镇)长、村主任是当地河流第一责任人。“河长制”的核心在于管理责任“一竿子捅到底”,河长直接承担有关责任,解决了以往河道管理条块分割、职责不清、协调不力的问题。到目前为止,杭州市已全面实施“河长制”,全市河道共3233条约1.47万公里,其中建立“河长制”的河道共1824条,市级以上河道22条,制定了“一河一策”综合整治方案,共设立河长公示牌2000余个。

2、“河长制”是打赢杭州治水攻坚战的重要举措。杭州市区拥有众多河流,仅在绕城线内,一共有470多条河道,其中还存在着不少黑臭河。省委常委、市委书记龚正在全市五水共治工作动员大会上强调,水和治水,对杭州来说,它的重要性以及紧迫性,怎么形容、怎么强调都不为过。”2013年12月杭州制定《杭州市治污水暨“清水治污”三年行动计划(2014-2016)》,根据计划,2014年杭州将消除城市黑臭河道47条,整治排污口300个,完成38条(段)、30公里、30万方城市河道清淤。而全面建立一人一河段河长制”,积极落实河道治理责任,形成河道治理的创新机制,是打赢“治水攻坚战”的保障举措。 

3、“河长制”是带动杭州社会参与治水的重要引擎。一滴清水,映射出的是人民群众对美好生活的期待,碧水盈盈,是每一个人对家门口那条河道的愿望,河道的水质发臭直接影响了市民的生活品质。在“五水共治”的大背景下,杭州居民群众爱水、护水的热情高涨,需要扩大、畅通有序参与河道护水的有效途径。在河长制牵头负责下,绿色浙江等社会组织充分发挥自身专业优势,发挥重要的组织协调作用,协助招募“民间河长”,同时在更大范围内引导市民群众,如热心居民、社区离退休人员、楼道小组长、党员代表等,构筑成杭州河道治水工作的社会参与平台。

二、做法

1、党政领导担任“河长”,部门呼应联动,形成全市合力治水“一盘棋”。

引领治水总体工作,全面落实年河长制工作模式,杭州市成立了由市环保局、市城管委、市林水局联合组成的“河长制”工作办公室,下设绕城内、外河道“河长制”两个工作组,分别由市城管委、市林水局负责。

责任到人。“河长制” 就是由各级党政主要负责人担任“河长”,负责辖区内河流的污染治理。这是一种从河流水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的水污染治理制度。杭州市按各级河长分工负责、分级管理的原则,建立了市、县、镇、村4级河长体系。由市委书记担任总河长,市长、市人大常委会主任和市政协主席等主要领导为副总河长;市四套班子32位领导分别担任22条市级河道的正副河长。市河长办制定了《河道水环境治理方案编制导则》和《河长标志标识牌规范》;建立信息报送和通报制、督查制、例会制、日常巡查等工作制度,有效保障工作推进。

职责明确。河长一共有10项工作任务,主要包括两部分:一是管好辖区内河道截污纳管工程;二是做好河道日常巡查工作,确保河岸无垃圾、河面无漂浮物、生活污水零排放等,确保污水不出“自家门”。“河长制”在实施过程中,实行“一河一档、一河一牌、一河一队”。所谓“一河一档”,就是将河道的基本概况、水质、排污口、公建单位污染源等信息进行记录;“一河一牌”是指在河道显著位置设立河(段)长公示牌,标明河道名称、级别、长度、起止点、河(段)长人员、养护单位、监督电话等内容,方便居民举报;“一河一队”是指每条河道根据“属地管理”原则设立志愿队、巡查员队,对河道水质进行巡查监督。

部门呼应。各相关责任部门协助“河长”履行指导、协调和监督职能,履行本部门水环境治理职责。如公安部门创新推出河道警长;农办不断加强对农家乐和农产品加工企业的监管;交通运输部门加大对危险化学品运输车辆管理力度;农业部门强化对畜禽养殖、水产养殖和种植业农药化肥的监管;林水部门加强水资源开发利用监管,严厉打击河道采砂等环境违法行为;城管部门不断健全跨区执法联动机制、联合整治机制,加强市区河道执法和管理。此外市环保部门成立了市环境犯罪侦查支队。20141~8月,杭州市共查处环境犯罪案件16起,刑拘46人,取保候审14人,逮捕40人,移送起诉57人。在临安、建德等地设立环保法庭,开展敏感地区、敏感行业环境责任保险等制度探索。

2、热心市民担任“民间河长”,社会组织协调参与,构建市民参与治水新渠道。

杭州“河长制”治水模式创新,主要新在充分发挥绿色浙江等专业社会组织力量,进一步拓展了社会参与治水渠道。2014年3月份绿色浙江联合市城管委河道监管中心一同开展了“民间河长”的招募工作,通过电话报名、现场招募,以及媒体、市总工会、绿色浙江公益环保组织的征集,最终选出了56位人士成为杭州2014年度47条黑臭河道的民间河长。

民间河长人员组成。56名民间河长来自各行各业,有记者,有劳模,有退休工人,有社区工作人员,有会计师,有律师,有企业老板等。56名河长中,总河长1名,区小组长7名。其中,拱墅区2名、下城区1名、西湖区1名、江干区1名、滨江区与萧山区1名、经济开发区与余杭区1名。总河长负责召集全体民间河长参加市、区河道管理部门组织的相关活动。区小组长负责定期召集小组成员讨论分析工作中存在的问题并总结一阶段来的工作情况。

民间河长工作职责。一是协助党政“河长”开展“治水”工作的监督检查,利用工作之余,将相关情况反馈于“责任河长”或“职能部门”。二是参与“治水”的“四问四权”工作,即问计于民,问需于民,问情于民,问绩于民。落实市民群众的选择权,监督权,参与权,知情权。三是协助职能部门开展“治水”的具体工作,如长效管理、日常巡查、排放口检查、涉水违章违法行为查处、发动沿河百姓,共同参与“治水”工作。四是开展力所能及的河道管理保护宣传工作。

民间河长工作机制。为保障民间河长工作顺利推进,绿色浙江、市城管委河道监管中心进一步完善了民间河长工作机制。一是由绿色浙江等专业组织负责,建立学习培训机制,内容包括职责、治污水的工作方法、城市河道治理相关知识等。二是建立联系沟通机制,如建立联系电话网、QQ群和微信圈等;三是各区河道管理部门设置专人与民间河长对接日常工作;四是建立问题快速反应机制。民间河长工作中发现的问题可通过电话、邮件、面谈等方式直接与责任河长联系,或向各区河道管理部门反映。五是按季度、半年度、年度建立工作会议机制。

3、广大市民群众担任“护水志愿者”,深入推进社会监督,营造杭州市全民治水氛围。

社会公众参与治水监督工作。一是通过在《杭州日报》公布市级河长信息及重点工程进展,邀请社会团体、企事业单位参与各区、县(市)“河长制”工作评估调查,深度挖掘、充分发挥公众监督作用,深化“清水治污”的群众基础。二是加强媒体合作,利用微信、微博等新媒体,加大企业违法行为和环境应急信息公开的力度开设“美丽杭州”生态环境曝光台2014年6月起在杭州电视台《民情观察员》栏目开设治污水曝光台,定期曝光污染水环境等各类环境违法行为。三是全民监督,如果发现河道黑臭、违章排放等现象,或对河道治理有意见建议,都可拨打城管热线1231996310反映。

建立护河志愿者服务队。河长制推进过程中,杭州市护河志愿活动也广泛展开。如拱墅区2013年成立的“草根护河志愿者服务队”, 由热心居民、社区离退休人员、楼道小组长、党员代表等组成,每天2-3人一组,针对河岸垃圾、河面漂浮物、卫生死角、两岸绿化等,对河道水环境进行巡查监督。对发现的问题进行当面制止,或向街道、城管等相关部门反映。截止目前,护河志愿者共有217人,分巡查、监管、宣传三支小分队。

    开展杭州河道治水创意大赛为提高河道整治的质量和效益,2014年3月,杭州市城管委河道监管中心、绿色浙江环保组织、部分企业代表,共同发起“城市河道水质改善创意大赛”,面向全体公众成员征集有关河道治理的创意方案,共有包括杭州爱立特生态环境科技有限公司制定的《杭州市双龙港河生态治理设计方案》、浙江省水利水电勘测设计院制定的《和睦港水质提升实施方案》等10件作品获奖。

三、启示

1、充分发挥社会组织作用。在河道整治中,如何发挥社会组织的作用是一个重大课题。杭州在推进河长制过程中,绿色浙江等社会组织发挥了重要作用,无论是“民间河长”招募,治水知识的培训,创意活动的策划组织,治水效果的评价等,都有社会组织的身影。社会组织参与“治水”,一方面能一定提供技术支撑、智力支撑和人才支撑,另一方面还能有效发挥社会舆论,发挥各类媒体的作用,如报纸、杂志等平面媒体,微博、微信等网络媒体,电视等传统媒体,营造良好的“治水”、“护水”氛围。

2、拓展“河长制”社会参与途径。“社会参与”是社会治理的基础,“河道水质”与社会公众的生活方式和环境意识密切相关。只有社会公众都自觉地参与和介入治水护水,才能形成强大的社会合力。因此,每一个公民都是水环境的监管者。从另一方面说,治水的绩效,不仅需要有政府的评价,更需要有第三方评价机制,尤其是公众的评价。因为“河长”称职不称职,治水效果好不好,只有利益相关者最清楚。因此,公众评价是衡量“河长制”的重要标尺。

3、要有计划地发展“护河”的志愿者。志愿者服务是社会力量参与的重要形式,也是“河长制”的重要补充。一方面,志愿者服务组织可以穿街过巷,进入社区调查环境问题,处理环境问题,宣传护水理念;可以沿河排查污染排放源和排放点,进行举报和揭露;也可以身体力行地清除垃圾,参与“河水治理”的各种活动和项目建设。因此,在河道治理中,需要进一步推进关于志愿者组织的培育,让志愿者发挥更大的作用,带动更大层面的社会参与。

(作者单位:杭州社会治理研究与评价中心)

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