2017年6月26日 星期一
日本社会合力治理污染的创新实践

杭通     2015年06月26日 16:15

   日本也曾受空气污染等公害影响,如大阪曾被称为“烟都”,其治污经验是依靠国会立法、政府重视、市民运动、媒体助推、民间诉讼等社会合力推动立法和制度建立。天上不会掉馅饼,世上也没有救世主。

  到过日本的人,往往都对日本干净的环境赞赏不已。但实际上日本过去也曾深受空气污染等公害问题困扰。日本环境治理过程中的关键因素,无疑将对中国起到镜鉴意义。

  “烟都大阪”

  大阪曾被称为“烟都”,深受煤烟污染影响。据大阪市立卫生试验所调查,1912年至1913年,大阪每年降落的煤尘量为每平方公里452吨,1924年至1925年上升至493吨。大阪市民即使在炎热夏天都不能开窗。但这仅仅是战前日本城市大气污染的一个缩影,东京、横滨等地的情况同样严重。

  战败后,日本的采矿业陷入停顿,空气污染一度缓解,但战后经济复兴让一切死灰复燃。比如,优衣库总裁柳井正的家乡——山口县宇部市,1950年至1951年的月均煤尘降落量为每平方公里55.86吨。1952年至1953年,冬季的东京会因取暖排放黑烟而“白昼难见太阳”。

  值得注意的是,日本高增长期的大气污染并非只限于原有工业地带,日本在战后大力推动以京滨、中京、阪神、北九州等四大既定工业带为核心、以“太平洋条形地带构想”为基础的“新产业城市”规划。在这一过程中,由石化产业造成的“联合企业公害”开始出现,最典型的莫过于“四日市公害”。

  这一事件最早表现为1955 年的“臭鱼” 问题,调查发现根源是石化企业的污染物排放。四日市政府1960年设立“公害对策委员会”,委托三重县立大学和名古屋大学的教授对大气污染进行调查,结果显示四日市月均煤尘降落量达14 吨。在接受调查的三滨小学130名儿童中,8成以上患有刺鼻、头痛、喉咙痛、眼痛等症状,中老年人患哮喘的发病率明显增加。

  立法、民间与政府间的合力

  随后,其他工业地带也陆续出现类似问题,以此为契机,日本社会对公害的关注空前增强。日本在1962年颁布《煤烟限制法》、1967年制定《公害对策基本法》、1968年出台《大气污染防止法》。

  法律的生命力在于执行。遗憾的是,这些环保法案的执行并非一帆风顺,最初遭遇到多重阻力和抵制,在高增长的1960年代后半期,日本几乎所有的重要城市都未能依法达标。

  在这样的情况下,从1960年代后期开始,日益高涨民间舆论和席卷日本全国的“反公害”市民运动,以及积极推动这一进程的新闻界,发挥了重要作用,这几乎成为日本治理污染出现转折的最关键因素。

  当然,早在1963年到1964年,跨越三岛市、沼津市、清水町三地的石化联合企业带建设计划,就因当地居民的联合抵制而破产。这对1960年代后期开始的反公害运动产生了巨大影响。

  在民意面前,日本政治家,尤其是主政一方的地方首长,开始纷纷凭借“反公害”旗号争取民众支持。例如,飞鸟田一雄1963年出任横滨市市长、美浓部亮吉1967年出任东京都知事、黑田了一1971年出任大阪府知事、伊藤三郎1971年出任川崎市市长。

  他们均以“反公害”姿态赢得选举,并先于中央政府强势推动治污。例如,飞鸟田一雄1964 年与电源开发公司签署《公害防止协定》,美浓部亮吉1969年制定《东京都防止公害条例》等。可以说,充分发挥地方主导权是战后日本公害行政演进史中的一大特色。

  在这样的形势下,日本国会重新开始加强立法。1970年12月召开的“临时国会”对《公害对策基本法》进行修订,将“环保应与经济相协调”条款删除,集中审议并通过14 部公害法案。此次国会被当时的媒体形容是“公害国会”,成篇累牍的报道对民间舆论的形成功不可没。

  民间诉讼确立原则

  同时,从1960年代中后期开始,要求损害赔偿和禁止排污的一系列“公害诉讼”正式拉开帷幕。最著名的无疑是被誉为“战后四大公害诉讼”的“新泻水俣病第一次诉讼”(1967年)、“四日市公害第一次诉讼”(1967年)、“痛痛病第一次诉讼”(1968年)和“熊本水俣病第一次诉讼”(1969年)。

  1970年代初期,这些诉讼的原告方纷纷胜诉,这无疑在公害防止史上具有指向性的划时代意义。这些公害诉讼让日本确立了一些极重要的法律原则,如“预测污染物对居民健康的危害是企业必须高度重视和履行的义务,忽视这些义务等同于过失”、“只要污染危害超限的既成事实成立,即使无过失,也应承担赔偿责任”等。

  此外,通过这些公害诉讼,日本建立起了一套独具特色的救济、补偿制度。

  比如,日本《救济公害健康受害者特别措施法》(《救济法》)规定,需对因大气污染引起支气管哮喘、慢性支气管炎等的患者医疗费实施补偿,须由个人支付部分中,相关的事务费由国家和地方自治体负担,医疗费、医疗津贴、护理津贴由企业界负担一半,另一半则由国家和地方自治体负担。

  日本《公害健康损害补偿等相关法律》(《公健法》)规定,在大气污染危害的“第一类指定区域”,即严重受大气污染影响而疾病多发区域,“损害补偿费”(含疗养费、身体障碍补偿费、家属补偿费、家属补助费、儿童补偿费、葬祭费等)通过“课征金体制”——根据硫氧化物排放量征收相应的“污染负荷量课征金”来征收财源。

  可以说,在日本治理污染的整个过程中,国会立法、政府重视、市民运动、媒体助推、民间诉讼等都是缺一不可的推动力量。天上不会掉馅饼,世上也没有救世主,面对严重的环境污染和有令不行、有法不依,中国今后的环保也必将有赖于每个人的合力推动,依靠凝聚社会共识来争取。

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