2017年9月24日 星期日
走向老龄化时代的社会治理

许义平     2015年05月08日 15:30

 

       讨论社会治理和生活,养老问题不可回避的。一个城市的生活品质如何,可以凭借这个城市的老年人、残疾人的生活状况来衡量。老龄化时代带来了巨大挑战,那么如何应对呢?我认为主要有两个方面的问题。第一个问题是养老的床位在哪里?第二个问题是谁来提供这个床位。

    一、政府责任定位:失智失能老人

宁波现在总人口有500多万,其中118万的老龄人口,这些老人的需求都要政府去关注吗?如果仔细分析一下结构,就会发现大概有5万是失智失能老人,那么政府关注的是118万老人还是5万失智失能老人呢?由此可见,养老需求其实是结构性的需求。失智失能老人丧失了生活自理能力,亟待关注;而这5万人以外的老人则有着更加多样化的需求。不久前在宁波召开的世界华人养老大会,已经在做一些细分和评估。政府的责任应该定位于照顾5万失智失能老人,从社会政策的角度为其提供保障,这是养老服务社会政策的支点。

失智失能、需要照料的老人,一般需要三个月以上的长期照护,解决失智失能老人长期照护的问题,才是一个老龄化社会真正带给我们的挑战,而非回应所有的各种需求。那么如何解决“一床难求”的问题?政府应该定位于失智、失能服务对象的集体消费单位。以宁波来为例,将5万人口作为一个集体消费的单位,然后去做规划。现在关于政府对养老服务的责任,有些人讲是普惠的、共享的;还有一些人讲,政府做的养老服务设施,应该针对困难对象,我们认为可能不然。不管经济状况如何,我们认为生活自理的老人不是政府重点关注的对象。

二、养老服务供需的结构性矛盾

到哪里寻求这样的一张“床”?新的问题是什么?现在的养老服务当中,最大的一个问题是供需结构性的矛盾,另一个是由此激发的资源配置的错位。

讲社会治理、政府与社会的关系,其实谈论的就是资源配置的问题,这种配置是政府自上而下的还是扁平协调的?政府将相当数量的公共资源提供给了自理型老人,实现大规模养老服务的提供,自我感觉很自豪。但是审视一下却发现,这些公共资金并没有瞄准最需要的群体——失智失能老人。这就等于有限的资源被非基本的需求占有,这样一来,专业照护能力退化,再加上政府定价偏低,价格信号将供需关系扭曲,养老市场逐渐萎缩。所以现在很多人在谈养老服务市场化、社会化的主张,但是在没弄清楚最基本的需求的情况下,“市场化”就是伪命题。

三、调节供需矛盾,调整资源配置

现在需要梳理不同的需求对象和不同的资源供给。对应最基本需求点的是失智失能老人,其资源供给主体应该是政府和社会,政府主导建设的同时,也要鼓励、支持、扶助社会创建此类机构。在这里,政府的角色是规划方,也是生产方,而且市场的竞争性不大,市场、社会参与相对较弱。

对于自理型老人,公共资源不要过多去建设此类养老设施和机构,应该让社会来建。由于自理型老人多层次的需求,所以需要加强专业护理的能力,提高服务质量。而且,随着市场竞争性的增强,政府的扶持应该是由强到弱的过程。对于长期照顾的失智失能的老人来说,政府的设计需要注意三个层面:第一,政府需要扶持民间养老机构,包括社会工作机构;第二,完善政府购买服务制度、社会保障制度等;第三,注重能力的培养,助力成长。

四、小结:老龄化应对的基本思路

(一)区分基本需求与非基本需求

区分失智失能老人最基本的需求和自理型老人多样化的需求,是养老服务社会政策设计和养老服务规划的前提。前者是社会保障的属性,后者是产业发展的属性。失智失能老人,对宁波来讲,不管是穷人还是富人,都是作为政府保障的对象来做的,并不是说政府只保障低收入的家庭。

(二)为“服务贫困者”提供保障

对失智失能的老人的长期照护不同于以资金收入为本的社会保障,并不是根据收入的高低进行保障,保障的是服务贫困者。我们有了这样的社会保障的长期照护的政策,老人以后一旦失智失能,生活不能自理了,就可以在国家机构、社会养老机构得到专业的护理,给老人一个可获得服务的预期。

(三)政府主导,多主体参与

对失智失能老人的服务供给机制可以由不同主体参与,固然是政府的基本责任,但也不排斥其他主体。公办民营、民办公助以及政府自身作为生产者角色直接提供服务,都是可能的实现方式。现在我们可以看到,政府在做一些养老服务政策的时候,把公办民营或者民营化作为一个目标了,它并不是一个目标,而是一个供给的手段而已。效率怎么更高一些?或者专业能力更强一些?可以尝试进行一些民营化的试点。

(四)以服务品质定价格机制

价格不管是政府做的还是市场做的,应该是以服务品质为依据来决定的,使政府与社会市场主体建立平等的竞争关系。不管是政府办的还是市场办的,都以服务品质来定价,而不是说政府办的就应该价格低一点。但是政府价格由于服务品质高随之也定高了,老人消费不起怎么办呢?这时就需要政府进行补贴,按照收入的情况,政府对低收入家庭进行评估,然后政府来购买服务,或者提供一些补贴。

(五)对自理型老人发展社区居家养老服务

政府可以通过社区就地配置一些资源,就近提供一些服务,发展社区居家养老服务。宁波从2006年开始,地方政府创新开始进行了将近10年,也获得了中国地方政府创新奖。社会上很多机构想要供应自理型老人的服务,但是在目前没有形成充分的市场竞争之际,政府可以在土地、税收方面支持,来支持一个产业的发展。

因此,如何区分不同老人的需求,如何理顺资源的配置,政府如何定位以及如何切实扶持养老整个产业的发展,是我们接下来养老服务的重点。

  (本文系宁波市民政局副局长许义平在2014“生活与发展”研讨会圆桌会议上的发言)

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