2017年9月24日 星期日
美国住房保障体系与发展现状

阿南德·夏尔马 拉切尔·奥布里     2014年08月26日 12:05


 


 一、美国住房保障的核心理念

  在美国,住房消费超过家庭收入30%的家庭,被认为是存在着过度的费用负担;若超过50%,则被认为是存在严重的费用负担。通常将收入低于本地区平均水平30%的家庭定为低收入住户,提供公共住房和租房券等“深度资助”。

  美国住房保障体系的核心理念是“为全体美国人民提供合格的、安全的、能负担的起的住房”。美国政府从制度、法律、政策和税收等多方面调整和控制房地产市场的稳定,尤其是政府鼓励开发商建造更多的保障性房,并给与一定的奖励。法律上,美国1949年颁布的《合众国住房法》提出的住房目标为“让每一个美国家庭都能生活在宜居环境中的体面住房之中”。1990年美国《国家可负担住房法》强调:“住房应该是可负担的”。此外,还相继出台了《开放住房法案》、《国民住宅法》和《综合住宅法》等,其中《开放住房法案》规定在未来10年内为低收入家庭提供600万套政府补贴住房,并禁止在购买和租用房屋产生的种族歧视。在税收上,对建造和大规模维修自有住房的家庭,免除个人所得税中抵押贷款的利息收入,同时鼓励家庭购买房产,对租房家庭给与税收减免,每年大约有30亿美元的财政支出用于兴建低收入家庭的租用住房。

  除政府大规模兴建廉租房,凡是家庭收入未达到所在地区家庭平均收入的80%,可以申请住房补贴。当住房支出超过30%的家庭被认定为过度消费负担,由政府发放“住房券”,以此承担合理市场租金与家庭收入30%的差额,并给与政策优惠(如著名的第八条租金资助计划)。每年联邦住房与城市发展部会编制住房发展计划,面向中低收入家庭资助和补贴建造住房等“深度保障资助”。

  二、美国住房保障的系统制度

  美国在住房保障方面最具特色的,就是通过立法保障住房系统制度的落实和实施。联邦政府为解决低收入居民住房和贫民窟问题,先后通过了一系列法令,对住房保障的贷款、保险、房租补贴等多方面都作了较系统的制度规定。其中有些保障制度对我国保障性住房制度有一定的借鉴意义。美国住房保障制度的发展主要经历了四个阶段:

  1861~1865年美国爆发南北战争,最终以北方获胜结束,奴隶制得以终结,美国进入快速发展期。到1934年,美国在政治、经济方面发生了一系列变革,联邦政府将解决房屋市场混乱和低收入居民的住房问题作为主要政策目标。针对经济大萧条造成的全国半数住房家庭无法偿还贷款问题,为建立住房保障制度创造了条件。1934年国会通过了《联邦住宅法》,并建立联邦住房管理局(FHA),由政府担保,说服银行为低收入者住房贷款提供按揭,随后开始建立永久性的联邦补助制度,标志美国政府开始建立住房保障制度。

二战后到50年代末,由于战争等原因造成住房严重短缺,政府启动了各种优惠政策大力扶持住房建设,重点解决供给不足问题。特别是在凯恩斯主义政策引导下,政府对住房市场的干预继续扩大,1949年杜鲁门政府颁布《1949年住房法令》,内容包括公共住房建设、贫民窟清理和社区重建等。

  20世纪60年代初到70年代,公共住房建设的核心地位开始淡化,以租房补贴为代表的新型住房援助政策被提出。1961年肯尼迪政府签署《综合住房法》,增加中低收入家庭的低息贷款和保险以及鼓励私营发展商为低收入家庭建造低价住房等政策。该法案标志美国的住房保障政策由政府建造公共住房转向政府补贴引导私营部门通过市场提供低价住房。1965年约翰逊政府开始对穷人实行租金补贴,1968年政府签署《开放住房法案》,确定在10年内提供600万套政府补助房给低收入家庭购买或租住。在1970~1973年间,美国住房存量中新增了170万套补贴住房。1974年《住房与社区开发法》的通过,标志着联邦政府直接兴建的公共住房计划暂告一段落,明确补贴鼓励低收入居民和非营利发展商承担新建和修复工作,成为政府援助的主要方式。

  20世纪80年代后,联邦政府推出了一系列税务与贷款改革,加快住房自有化发展。1986年的税法改革从根本上改变了廉租房的商业模式,降低了借贷双方的进入门槛;1990年开始将住宅自有化作为主要战略,大批公共住宅开始被出售;至1998年,成功转换7.6万套政府补贴建房,约占住房总存量的6%。2003年开始实施每年2亿美元的“首付款资助计划”,为购房的中低收入家庭提供1万美元或房价6%的首付款资助。这些制度极大地刺激了居民贷款购房的欲望。

  三、美国住房保障性制度的主要特点

  总体看来,美国住房保障性制度的主要特点有以下几个方面:

  一是不断加强住房保障的法制化。美国在住房保障方面最具特色的,就是通过立法保障各项制度的落实和实施。美国政府在不同的时期,面对不同的国内形势和经济发展水平,制定了相应的制度和住房保障法律,每一部法律都明确了住房保障的主旨和目标。比如,1949年《住宅法》明确提出了要确保中低收入家庭的保障性住房的舒适性;1965年《住房法》提出了成立住房发展部,专门负责对保障性住房的计划实施工作等。联邦政府先后通过了《住房法》、《城市重建法》、《联邦住宅法》、《住房与城市发展法》、《住房与社区开发法》等,对住房保障的贷款、保险、房租补贴等多方面都作了较系统的规定。

  二是多样化住房金融保障方式。美国政府为满足中低收入家庭的住房需求,除了采用通用的政府直接建设保障房方式外,很大程度上还采取了提供贷款、信用担保、住房补贴等多样化的保障措施。例如美国政府财政资金直接出资所占比例比较小,这部分资金主要是为中低收入家庭修建保障房以及住房租金补贴的支出;大部分保障性住房的建设是利用金融手段来实现的,联邦住宅管理局和退伍军人管理局为低收入家庭提供抵押贷款担保或保险,联邦住房贷款抵押公司、联邦国民抵押协会提供了稳定的融资。除此之外,美国政府还主动提出低息贷款政策来激励开发商,使开发商更加愿意投资保障性住房建设。

  三是完善保障性住房发展规划。美国在总体规划中不仅明确了为低收入者提供可支付性住房的目标,还制定了一系列的策略来支持和促进这一目标的实现。总体规划中还关注了中低收入家庭住房的适宜性、保障房的质量,以及中低收入家庭的可支付性等,充分考虑了中低收入家庭的经济能力和住房舒适度等问题。

  四是是提供较低租金的公共住房。《住房法》规定,政府必须为低收入者提供较低租金住房,低收入者租住符合政府规定要求的住房时,只需支付占家庭收入25%的租金,超过部分由政府支付。在其后的修订稿中,又将这一房租补贴办法推广至退休老人和家庭收入低于居住地中位收入80%的人群。HUD 的相关统计数据显示,2013年享受租房券支持的家庭从2003 年的180 万增加到300 万以上。

  五是加快住房私有化步伐。《开放住房法案》以帮助低收入者成为房主为目标,规定在10年内为低收入人群提供600万套政府补助住房,并禁止在购买和租用房屋时的种族歧视,被称为“20世纪第一个公平住房法令”。为使低收入人群拥有住房,美国政府还采取了多种税收减免政策,如对购买和建造房屋的低收入者减免抵押贷款的利息支出,减免所得税和财产税。联邦住房局自成立至今,为大约3400万居民提供了按揭保险,并且一直自行运作资金,直到2009年才第一次请求国会拨款支持。2001年,美国住房自有率已从1930年的不足40%提升至70%

  四、美国低收入住房的保障政策

  在美国住房保障体系与发展中,制度是房地产业的立法导向,政策则是其市场的规划措施。特别是政府向低收入者提供的住房保障的系列政策,已成为美国政府住房支持政策的主流。美国通过实施《国民住宅法》《住房贷款法》《住房和社区发展法》等法案,建立起完整的保障性住房法律体系,并在1986年《税制改革法》中开始设立了对低收入住户进行住房税收补贴的项目。

  当前,美国已经完成了大规模建造公共住房的历史阶段,而且公共住房的数量和比重迅速减少,住房保障的重点也从建设公共保障住房转移到了政府建设平价住房、鼓励低收入者购买住房产权和提高居住整体水平等方面。

  五、美国保障低收入住房的政策支持形式

  上世纪5070年代,为解决战后移民大量涌入而产生的住房短缺问题,美国迎来了公共住房的建设高峰。然而,进入上世纪90年代后,公共住房建设几乎停滞。为减少公共住房的维护和运营开支,政府开始出售部分公共住房,目前公共住房数量减少至约120万套。

在公共住房数量减少的同时,美国政府向低收入者提供的金融和税收政策支持显著增加,并已成为政府住房支持政策的主流。

  当前美国联邦政府对低收入者提供的住房支持政策主要包括四种形式:

  一是支持具体的住房工程建设;

  二是提供租金补贴帮助低收入家庭获得私人市场的住房;

  三是为州及地方政府提供资金,资助发展地方住房项目;

  四是为家庭购买住房提供金融和税收支持,主要包括贴息贷款、担保和贷款利息在个人所得税税基中予以抵扣等。

  其中,第四种是美国联邦政府采取的最为普遍的支持模式,每年联邦财政用于此方面的资金要远远高于其他方面。2010财年,美国联邦财政中,纯粹保障性住房方面预算支出(不包括支持购房的金融和税收支持)为395.35亿美元,如果加上金融税收支持方面的支出,总共高达9363亿美元。

  六、纽约市长的宏伟计划

  “我计划未来10年建设平价住房20万套以供解决低收入人群的买房问题。”这是美国民主党人比尔·德布拉西奥的宏伟计划。德布拉西奥于2013115日在选举中以绝对性优势击败共和党候选人乔·洛塔获胜,当选为新一任纽约市长,已于20141月接替前任市长彭博履职。

  现任纽约市长比尔·德布拉西奥52岁,说话很有感染力,也很有风度,美国的华人华侨习惯称他为“白思豪”。随着州议会最近在纽约市学前教育预算项目上的争执结束,白思豪准备转向下一步的更大行动:增加建设平价住房,扭转低收入家庭住不起的难题。

  这名民主党市长还希望为工薪族提高工资,也希望加快超级风暴“桑迪”灾区的复苏,但是他最大的行动还是希望在今后10年增加20万套平价住房,要帮助低收入的纽约居民人数超过亚特兰大或明尼阿波利斯的整个城市人口。他的这一目标超过历任市长:郭德华(Ed Koch)任期13年增加平价住房19万套;布隆伯格任期12年新建或挽救平价住房16.5万套。因此有不少住房专家说,那是个雄心勃勃但“很难”完成的目标。因为纽约市的住房租金日趋飞涨,除了富豪之外,其他居民都难以买得起住房。

  但是,作为现任纽约市长的宏伟计划,白思豪已经有了充分的准备。他希望州政府给予他更多方面与更大力度的住房保障性政策,以利于开发商在项目中增加平价户型。白思豪也希望州政府给他更大权力以控制租金,将某些微型公寓合法化,并重新规划某些社区用于混合目的再开发。同时,为实现20万个住房单位的目标,白思豪已经责令纽约房屋保护和开发部门应对市场现实,专注于三个主要目标:加强保障性居民区、扩大保障性住房的供给和维持已有住房家庭的保障性稳定。其中计划之一:房屋局必须将它占据的黄金地段的公房系统中的土地(如操场和停车场)租赁给曼哈顿豪华公寓开发商,通过此举房屋局将得到更多的现金流以支持发展其保障性平价房系统。

  七、美国低收入群体的界定

  尽管美国经济总量和人均收入水平较高,但也存在住房问题。据统计,2010年全美有4300万户低收入家庭,占总数36%,这部分人住房困难比较大。自1937年起美国政府就陆续制定并实施了一些政策和措施,其中有些政策措施对我国住房保障制度有一定的借鉴意义。

  住房和城市发展部(Housing and City Development Department以下简称HCDD),将经调整的家庭收入中值做为界定家庭收入等级的依据。家庭收入中值,是指将各都市或非都市区县的家庭收入中位数,由按照不同的家庭规模加以适当调整的结果。家庭收入中值的不同百分比被作为住房保障计划的收入分界线:收入水平低于中值80%的家庭被界定为“低收入”,收入低于中值50%的家庭,被界定为“收入很低”,而那些收入低于30%的家庭,则被界定为“收入非常低”。

  八、纽约市保障性住房发展现状

  尽管纽约市经济总量和人均收入水平较高,在2013年世界城市金融发展指数位居世界第一,但也存在住房问题。长期以来,纽约都是一个发展极其不平等的地方。现在纽约市虽然有6.6万名百万富翁,但是有150万纽约人生活在贫困线以下,而中产阶级的人数正在逐步减少成为低收入者,这部分人住房困难比较大。近30年来,纽约市政府就陆续制定并实施了一系列保障性住房的政策和措施,其中有些政策措施对我国城市的住房保障制度有一定的借鉴意义。纽约市保障性住房的发展规划与建设、融资、管理和监督方式有:

  低收入平价住房发展规划。纽约市的低收入住房发展规划是应美国HCDD的要求,由市立房屋及社区发展办公室(Housing and Community Development Office以下简称HCDO)制定和发布的。HCDO是住房规划的执行领导机构,负责房屋规划工作的组织和管理。地方公共房屋管理机构主要负责本地区的低收入住房项目,是纽约市各区低收入住房事务的主要管理和推动机构。HCDO每年审批地方政府报请的方案,将专项资金划拨给市区政府使用。HCDO主要职责是制定本市的住房建设发展规划,研究提出各项法规条例,为低收入者提供住房补贴,筹集开发建设资金等。在布隆伯格任期的2013年,纽约市布朗克斯郡提供了8000多套保障性平价住房,基本可以满足当时该市区的低收入家庭需要。

  保障性住房规划内容。按照HCDO的规定,纽约市保障性平价住房的规划内容包括3个部分:一是3~5年的房屋市场环境和需求的综合分析;二是3~5年的面向无家可归者和社区发展需要的策略;三是为满足无家可归者和社区发展在下一个财政年度里具体实施的行动计划。按照HCDO的要求,每年OHCD要发布“策略计划”和“行动计划”及其预算。

    保障性住房建设模式。低收入住房项目的开发建设模式可分为政府直接投资开发和私人企业开发,也可以是两者的结合。直接投资开发资金来源主要是税收、财政拨款、发行债券等渠道,政府相当于一个开发商,作为项目的产权所有人自己负责或委托别人进行项目运营管理和服务。私营企业丰富的开发经验、对市场的远见、灵活的募集资金方式,可以在资本市场上更加自如地筹集建房资金。目前(在布隆伯格任期12年内),纽约市保障性住房项目建设基本上采用依托私人开发形式。政府鼓励开发商建造低收入住房,主要通过财政拨款、发行债券、税收减免等方式。

  保障性住房配建方式。纽约市的保障性住房配建方式的特色是,从开始集中建设仅提供给低收入人群居住到目前全部采取配建方式。2012年,布隆伯格推行的“纽约老城区复兴示范计划”,通过拆毁贫困区荒废的公共住房,代之以设计新颖、高质量的住房社区,吸引高收入家庭入住,将贫困人口高度集中的社区改造为种族多样的收入水平混合(Mixed income level简称MIL)的新型社区。一个社区内究竟应包含多少低收入住房才能称为MIL社区,由各市区政府根据市场状况自行规定。如里士满郡规定,50套以上的商品房项目必须至少有15%的房屋面向低收入人群。

  保障性住房融资模式。纽约市政府从每年的城市发展项目经费中拿出相当部分用于低收入居民住宅建设,市区地方政府也拨专款予以支持,并动员私人力量参与住房建设。在基金管理方面,HCDO直接把专项资金拨给各个市区房屋管理部门进行管理和使用。如果资金不足,各市区房屋管理部门可以未来获取的补贴资金为抵押,从私人金融机构贷款,部分经济条件好的市区也可申请特别预算。此外,纽约市政府还建立起了较为完善的包括住房金融A级市场、B级市场的调控体系。其中,在A级市场中建立了针对中低收入家庭的政府担保机制,在B级市场中建立了通过证券化补充抵押市场流动性的机制,进一步丰富了低收入住房的资金来源。2012年,纽约市DHCD就通过市场融资4500万美元用于保障性住房建设。

  住房保障的管理监督。在申请市政府补助资金上实行严格监督,如果某个城区在前一年住房问题解决的不好,第二年资金补助就要受到限制。因此对低收入住房开发商选择很严格。首先必须通过招投标选取;其次要从几个方面把关,包括15年及以上的资历、有无违法纪录、设计能力、示范项目、财务状况、质量保障体系等,合同的每个环节都有律师、财会管理人员参与把关。在修建阶段监督贷款使用情况,按进度发放贷款等。2000年起,纽约市HCDO设立了市立住房企业监督与管理办公室。

  低收入住房保障对象。纽约市的低收入者住房的保障对象与范围,主要用两个指标来确定住房保障对象:一是住房消费支出占家庭消费支出的比例。目前对住房消费超过收入30%的家庭提供公共住房和租房券等补贴。个人和家庭只需要拿出其全部收入的30%来支付租房和水电的费用,不足的部分由政府补贴。二是家庭收入与本市区平均家庭收入的比例低于50%

  总之,尽管当前美国住房仍存在不少问题,但对于美国促进房地产业保障性住房的发展、解决社会住房问题,取得了积极的作用和显著的效果。而由于我国幅员广阔,人员较多,住房问题进展不会一蹴而就。相信在不断改革于发展探索中,适当的参照国际先进经验,对于我国完善住房保障制度将会大有裨益。 

    (本文原载美国琼斯仲量联行公司汇刊《经验与效果》杂志201310月号、20143月号两期阿南德·夏尔马美国佛瑞斯特研究院院士拉切尔·奥布里纽约莫诺政治法律研究所博士;王志成系译者)

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